Stellungnahme asr Referentenentwurf Insolvenzabsicherung

Bundesministerium der Justiz und
für Verbraucherschutz
Referat IB3 (Schuldrecht II)
Mohrenstraße 37
10117 Berlin

Berlin, 4. Februar 2021

Referentenentwurf des BMJV – Entwurf eines Gesetzes über die Insolvenzsicherung durch Reisesicherungsfonds und zur Änderung reiserechtlicher Vorschriften

hier: Stellungnahme des asr – Allianz selbständiger Reiseunternehmen – Bundesverband e.V.

Sehr geehrte Damen und Herren,

vielen Dank für die Übersendung des o.a. Referentenentwurfes.
Wir begrüßen ausdrücklich, dass dieser Entwurf nun vorliegt. Wir freuen uns, dass Sie auch die Position des touristischen Mittelstandes zu diesem Entwurf erfahren und in die weiteren Schritte der Gesetzgebung mit einfließen lassen wollen, wenn auch zu einem sehr späten Zeitpunkt.
Wir bitten jedoch um Verständnis, dass unsere Stellungnahme noch nicht alle Aspekte und Überlegungen abdecken kann: Zum Teil liegt dies daran, dass im Entwurf entscheidende Informationen und Regelungen fehlen, zum Teil aber auch daran, dass die eingeräumte Frist von nur zwei Tagen uns schlichtweg nicht erlaubt, alle Punkte im Hinblick auf ihre kaufmännischen, wettbewerblichen und juristischen Auswirkungen abschließend zu prüfen und zu bewerten. Wir tragen hier eine große Verantwortung für die wirtschaftlich existenziellen Rahmenbedingungen der Arbeit unserer Mitglieder. Daher können wir Ihnen heute nur erste Einschätzungen, aber keine endgültige Bewertung zukommen lassen.
Wir bitten Sie – in Abstimmung mit allen anderen betroffenen Verbänden des Aktionsbündnisses Tourismusvielfalt.de – dringend um ein kurzfristig anzuberaumendes Online-Meeting zwischen BMJV, BMWi und eben jenen Verbänden innerhalb der nächsten Tage. Dieses Format sehen wir als geeignet an, die zahlreichen noch offenen Fragen zeitnah zu klären, was im Interesse aller Beteiligten liegen dürfte.

Unsere vorläufige Gesamtbewertung des Referentenentwurfes
Der vorgelegte Referentenentwurf deckt zahlreiche Aspekte ab, die für den touristischen Mittelstand von existenzieller Bedeutung sind. Wesentliche Eckpfeiler wie z.B. die privatwirtschaftliche Struktur in Form einer GmbH und der über mehrere Jahre zu verteilende Aufbau des Fonds sind gut gelöst und können vom Mittelstand mitgetragen werden. Auch die Entgelte scheinen nach einer ersten Prüfung ihrer Höhe nach vertretbar und zielführend zu sein.
Insgesamt ist der Referentenentwurf in dieser Form allerdings noch nicht zustimmungsfähig, da zu viele entscheidende Punkte nach wie vor überhaupt nicht berücksichtigt wurden.

Unsere vier Hauptkritikpunkte:

  • Es fehlt jegliche Lösung für die Absicherung hunderter Veranstalter, die bereits jetzt ohne Versicherer agieren. Dies wäre vermeidbar gewesen, hatten wir doch in den vergangenen Monaten immer wieder auf diesen wichtigen Aspekt der anstehenden Neuregelung hingewiesen.
  • Zwar ist es grundsätzlich begrüßenswert, dass kleinere Veranstalter mit weniger als 3 Mio. Jahresumsatz nicht in den Fonds einzahlen müssen, die Option ist jedoch unbedingt um eine garantierte Möglichkeit der Fonds-Mitgliedschaft für diese Zielgruppe zu ergänzen, da eine mittel- und langfristige Absicherung des Insolvenzrisikos dieser Veranstalter über die bisherige Versicherungslösung als nicht gesichert angesehen werden kann. Darüber hinaus ist die Grenze von 3 Mio. Euro Jahresumsatz auf mindestens 50 Mio. Euro Jahresumsatz zu erhöhen. Ansonsten ist bereits kurzfristig davon auszugehen, dass sich auch die noch verbliebene Versicherer des Insolvenzrisikos aus dem Markt verabschieden, da sich diese Sparte aufgrund des geringen Versicherungsvolumens für sie nicht mehr rechnet. Für viele kleinere Veranstalter hätte das zwangsweise eine Fonds-Mitgliedschaft zur Folge, was im Vergleich zur heutigen Situation mit erheblichen Mehrkosten und erhöhten Sicherheitsleistungen verbunden wäre.
  • Wesentliche kaufmännische, juristische und organisatorische Rahmenbedingungen wurden trotz monatelanger Planungen immer noch nicht definiert. Stattdessen sollen diese durch die Verordnungsermächtigung per Rechtsverordnung und unter Umgehung des Parlaments – und somit auch des Tourismus-Ausschusses des Deutschen Bundestages – einseitig durch das BMJV festgelegt werden können. Dies ist nicht akzeptabel.
  • Der Referentenentwurf muss um eine Übergangslösung vom jetzigen Modell zur neuen Regelung ergänzt werden, vor allem um den Übergang der derzeit bei den Versicherern hinterlegten Sicherungsbeträge auf den Fonds zu gewährleisten, ohne dass es zu einer Doppelbelastung der Reiseanbieter kommt.

Auf all diese Aspekte haben wir und zahlreiche andere Verbände der Branche in den vergangenen Monaten mehrfach hingewiesen. Umso größer ist nun unsere Enttäuschung, dass der vorliegende Entwurf diese nicht abdeckt. Die einleitend im Referentenentwurf genannten Ziele der Neuregelung können mit dem Entwurf in der vorliegenden Form jedenfalls nicht erreicht werden.
Mit Verwunderung haben wir auch die Kommentierung zu § 12 (4) zur Kenntnis genommen, dass es bereits einen Verband gäbe, der einen entsprechenden Fonds betreiben wolle. Dies lässt aus unserer Sicht nur die Schlussfolgerung zu, dass dieser Verband – anders als alle anderen Verbände der Branche – in die Planung des BMJV aktiv mit einbezogen war. Dieses Vorgehen erachten wir nicht als zielführend, steht es doch im Gegensatz zu der mehrfach im Entwurf betonten Überlegung, die berechtigten Interessen der mittelständischen Reiseanbieter zu schützen.
Dennoch erklären wir als Verband des touristischen Mittelstandes unser grundsätzliches Interesse, aktiv an der neuen Struktur

  • sowohl als Gesellschafter der GmbH
  • als auch als Mitglied im Beirat

mitzuwirken, um die von Ihnen angestrebte angemessene Berücksichtigung der Interessen der Reisewirtschaft einschließlich der kleinen und mittleren Reiseanbieter sicherzustellen.

Positiv bewerten wir:

  1. die weitgehend realistische und zutreffende Marktbeschreibung und -bewertung
  2. die privatwirtschaftliche Lösung in Form einer GmbH
  3. den Ansatz, die finanziellen Belastungen für die Reiseanbieter über eine mehrjährige Aufbau-phase zu strecken und so bewältigbar zu gestalten
  4. das Bemühen, die finanziellen Belastungen zwischen dem touristischen Mittelstand und den großen Veranstaltern gerechter als bisher zu verteilen. Schließlich hat die bisherige Regelung 26 Jahre lang sowohl für den Mittelstand als auch für von Insolvenzen betroffene Verbraucher hervorragend funktioniert. Für die große Zahl der Veranstalter (und deren Kunden) ist also nur eine Fortführung der bisher erfolgreichen Absicherung notwendig, für die größeren Veranstalter hingegen ein deutlicher Ausbau. Das wird in weiten Teilen des Konzepts deutlich und wird von uns als angemessene, faire und letztlich auch längst überfällige Maßnahme begrüßt.

Die folgenden Punkte / Überlegungen / Regelungen sind aus unserer Sicht jedoch zwingend zu ergänzen, da sie aktuell im Entwurf völlig fehlen:

5. § 2 Geschäft des Reisesicherungsfonds
Hier wurde es versäumt, durch die Einführung eines Registers Transparenz für Wettbewerber und Verbraucher zu schaffen und dem Schwarztourismus entgegenzuwirken. Wir schlagen vor, Absatz 1 um einen Punkt 3. zu ergänzen, der diesen Aspekt regelt:
„[Das Geschäft eines Reisesicherungsfonds besteht …]
„3. in der Vergabe von Identifikationsnummern an alle durch den Reisesicherungsfonds und auch an die nach BGB 651r (3) 2. Satz abgesicherten Reiseanbieter.“
Zusätzlich sind dann natürlich auch weitere entsprechende Änderungen erforderlich, z.B. in
§ 651 r BGB, §147b GewO
Hintergrund: Dem Schwarztourismus kann begegnet werden, wenn Reiseanbieter diese Identifikationsnummer im geschäftlichen Verkehr anzugeben haben, insbesondere im Impressum der Internetseite, in Katalogen und auf Reiseausschreibungen und Printwerbung. Verbraucher können sich anhand dieser leicht zugänglichen ID-Nummer in einem Absicherungsregister über die Gültigkeit einer Absicherung informieren. Dieses Register hat der Reisesicherungsfonds öffentlich auf seiner Internetseite zu führen.

6. § 5 Bemessung des Zielkapitals
a. Es fehlt an der erforderlichen Definition des „Reiseanbieters mittlerer Umsatzgröße“. Sie beziehen sich in Ihren Kommentaren auf den deutschen Gesamtmarkt von 35,4 Mrd. Euro Umsatz in 2019. Bei ca. 2.200 bis 3.500 Veranstaltern am Markt (je nach Abgrenzung) liegt der durchschnittliche Umsatz – und damit die „mittlere Umsatzgröße“ – bei 1,0 bis 1,6 Mio. Euro pro Veranstalter. Damit würden jedoch Anbieter mittlerer Umsatzgröße (da unter 3 Mio. Euro) gar nicht unter die Pflichtmitgliedschaft im Fonds fallen.
b. Das Fondszielkapital soll bis 2026 aufgebaut werden. Was passiert nach diesem Zeitpunkt? Werden die Prämien gesenkt? Wird weiter Kapital aufgebaut und die Si-cherungsleistungen werden gesenkt?

7. § 6 Sicherheitsleistungen
Reiseanbieter leisten schon heute erhebliche Sicherheitsleistungen, meist in Form von Bürgschaften zugunsten der Insolvenz-Versicherer. Auf Basis der noch geltenden gesetzlichen Regelung verkaufen viele Reiseanbieter bereits jetzt Reisen für Zeiträume nach dem 1.11.2021 bis weit ins Jahr 2022 hinein und sichern diese Buchungen bei den bestehenden Versicherern ab. Es ist davon auszugehen, dass die Versicherer die ihnen übertragenen Sicherheiten ganz oder überwiegend erst nach Abschluss aller abgesicherten Buchungen freigeben werden.
Damit stehen diese Finanzmittel den Reiseanbietern nicht zur Verfügung, um noch in 2021 die Sicherheitsleistungen für den Reisesicherungsfonds zu erbringen. Eine Doppel-Absicherung ist finanziell insbesondere in der Corona-bedingten Marktsituation nicht zu finanzieren. Sofern die Reiseanbieter dies finanziell überhaupt leisten könnten, würden diese Mehrkosten auf den Verbraucher umgelegt – dies ist nicht im Interesse der mittelständischen Reiseanbieter und kann nicht im Interesse des BMJV sein. Hier ist zwingend eine Übergangslösung zu schaffen, die sicherstellt, dass Reiseanbieter sich nicht doppelt versichern müssen.

8. § 7 Entgelte
Der Aufbau des Fondsvermögens erfolgt über Entgelte, d. h. per Definition wird hier Vermögen aufgebaut.
a. Was geschieht, wenn sich ein Reiseanbieter aus dem Geschäftsfeld zurückzieht – er-folgt dann eine Rückzahlung des anteiligen Fondsvermögens?
b. Wie ist bei Neugründungen von Veranstaltern in späteren Jahren zu verfahren?

9. § 9 Beirat
a. Welche Kompetenzen hat der Beirat? Ihm sollte u.E. keinesfalls nur eine beratende Funktion zustehen, sondern auch Vetorechte/Mitbestimmungsrechte bei bestimmten Themen.
b. Es sollte eine Mindest- und eine Maximalgröße festgelegt werden.
c. Wie wird die Arbeit im Beirat vergütet; gibt es eine Deckelung?
Siehe auch Punkt 19.

10. § 13 Kontrahierungszwang
Es fehlt jegliche Lösung für Reiseanbieter, die durch den Marktaustritt der HDI seit 1.1.2021 ohne Insolvenzabsicherung sind. Wie Ihnen durch mehrere Schreiben unsererseits seit Monaten bekannt ist, ist hier dringend eine staatliche Absicherung in Form einer SOFORT (nicht erst später im Jahr) zu schaffenden Übergangslösung erforderlich.
Wir erinnern daran, dass der Marktaustritt des Versicherers HDI und der drohende Marktaustritt eines weiteren Versicherers wesentlich der monatelangen Unsicherheit bezüglich der Neuregelung der Insolvenzabsicherung geschuldet ist – nun erwarten wir und unsere betroffenen Mitglieder vom BMJV umgehend konkret umsetzbare Lösungen, schließlich hat das BMJV die kritische Situation hunderter Unternehmen mit zu verantworten.

Es kann und darf nicht sein, dass wirtschaftlich grundsätzlich gesunden Unternehmen seitens BMWi und BMF in der Ausnahmesituation der Corona-Krise finanziell geholfen wird – nur damit dann aufgrund des Versäumnisses des BMJV, auch diese Unternehmen zu berücksichtigen, die finanziellen Hilfen letztlich wirkungslos bleiben.
Dies ist sicher der Punkt, in dem wir am meisten vom Referentenentwurf enttäuscht sind, zumal Sie selbst ja auf diese Herausforderung in Punkt A, Problem und Ziel, explizit hinweisen: Sie warnen berechtigt vor der Gefahr eines Zusammenbruchs des Marktes – bleiben aber jeglichen Ansatz einer Lösung für die Betroffenen schuldig, wofür wir kein Verständnis aufbringen.
Langfristig, d.h. nach der Übergangslösung, ist diesen Unternehmen dann – wie allen anderen auch – der Zugang zum Fonds zu gewährleisten; siehe auch Punkt 13.

Aus unserer Sicht sind folgende Punkte unbedingt zu überarbeiten und zu verbessern:

11. § 5 Bemessung des Zielkapitals
a. Wir erkennen hier eine Übersicherung bei der Vermittlung verbundener Reiseleistungen. Da Vermittler verbundener Reiseleistungen wie Reiseveranstalter beurteilt werden, würde sich der von ihnen zu leistende Beitrag zum Reisesicherungsfonds ebenfalls prozentual nach ihrem gesamten Umsatz bestimmen.
Bei Vermittlern verbundener Reiseleistungen erscheint dies jedoch nicht gerechtfertigt, da eine Absicherung gem. § 651w Abs. 3 BGB nur erforderlich ist, wenn der Vermittler verbundener Reiseleistungen Zahlungen entgegennimmt oder sich selbst zur Beförderung des Reisenden verpflichtet hat.
Der Beitrag sollte sich demnach nur an dem Umsatz orientieren, der von dem Vermittler verbundener Reiseleistungen tatsächlich abzusichern ist.
Zwar besteht für Vermittler verbundener Reiseleistungen kein Kontrahierungszwang hinsichtlich des Reisesicherungsfonds, doch es ist keinesfalls auszuschließen, dass sich weitere oder gar alle Versicherungen aus dem Markt zurückziehen werden und eine Absicherung auch für diese Unternehmen nur noch über den Fonds möglich sein wird. Daher ist auch diesen Unternehmen auf Wunsch der Zugang zum Fonds zu gewähren.
b. Es sollte bei der Bemessung des Zielkapitals eher auf die Umsätze im Inland abgestellt werden als auf die Reiseanbieter, die im Inland ihren Sitz haben (und teils weit über Deutschland hinaus verkaufen).

12. § 8 Allgemeine Anforderungen an die Geschäftsorganisation
Die Anforderungen an die Geschäftsorganisation des Reisesicherungsfonds sind im Referentenentwurf nicht ausreichend konkret geregelt. Es stellen sich aus unserer Sicht u.a. folgende Fragen:
a. Wer gründet die GmbH? Wer sind die Gesellschafter der GmbH?
b. Wie wird die Gesellschaft konkret ausgestaltet (z.B. Stammkapital, Geschäftsführung)?
c. Wie hoch wurden die Kosten der Gesellschaft kalkuliert und wie verteilen sich die Kosten?

13. § 13 Kontrahierungszwang
a. Die Beschränkung des Kontrahierungszwanges auf Reiseveranstalter, die in den letzten drei abgeschlossenen Geschäftsjahren im Durchschnitt einen Umsatz von mindestens drei Millionen Euro erzielt haben, ist zu streichen: Jeder Reiseveranstalter – auch mit weniger als 3 Mio. Euro Jahresumsatz – muss ein Recht auf Absicherung haben. Die Formulierung, dass diese nicht in den Fonds müssen, ist um die entsprechende Formulierung zu ergänzen, dass diese auf Wunsch sehr wohl in den Fonds dürfen.
b. Die Formulierung „Reiseveranstalter“ schließt die Vermittler verbundener Reiseleistungen aus: Auch dies ist zwingend zu ändern – siehe auch Punkt 9.

14. § 19 Staatliche Absicherung
Ein Aufbau des Zielkapitals bis 2026 – also in nur fünf Jahren – ist unrealistisch und nicht marktkonform. In den Niederlanden wurden hierfür in wirtschaftlich hervorragenden Jahren mit kontinuierlichem Branchenwachstum 20 Jahre benötigt. Angesichts der Verwerfungen in der deutschen Touristik aufgrund der Corona-Pandemie halten wir einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren für erforderlich.

Die nachfolgenden Punkte sind aus unserer Sicht nicht ausreichend präzise geregelt und bedürfen jeweils einer deutlichen Klarstellung im Gesetz:
15. § 3 Zweck des Fondsvermögens
Der Reisesicherungsfonds soll das Fondsvermögen nur zur Deckung der Kosten für die Bildung des Fondsvermögens und den für seine Verwaltung erforderlichen Geschäftsbetrieb verwenden dürfen. Wie wird dieser Kostenaufwand definiert, wie gedeckelt?

16. § 5 Bemessung des Zielkapitals
a. Wie erfolgte die Berechnung des vorgesehenen Betrages in Höhe von 22% des Umsatzes, der Entgelte von 1 % des Umsatzes und des Zieles von 750 Millionen Euro? Hier ist weder die Berechnung transparent noch ist erkennbar, warum diese Werte angemessen und nicht etwa zu hoch (oder theoretisch auch: zu niedrig) ist.
b. Wieso unterscheidet § 5 Abs. 4 zwischen dem umsatzstärksten Reiseanbieter und den Reiseanbietern mittlerer Größe? Hier könnte eine Ungleichbehandlung und Benachteiligung der kleinen Anbieter drohen. Wir gehen davon aus, dass dies nicht beabsichtigt ist – jedenfalls ist diese Formulierung u.E. präziser zu fassen oder Absatz 4 ist zu streichen.
c. Was passiert, wenn das eingezahlte Kapital und die Bundesbürgschaft abzgl. eingezahlten Kapitals nicht ausreichen? Das Gesetz soll sicherstellen, dass aufgrund der Entgeltberechnung keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen. Dies setzt eine Transparenz voraus, die derzeit nicht gegeben ist. Wie ist z. B. die Bonität eines nur mit Staatsunterstützung lebensfähigen Unternehmens zu bewerten?

17. § 6 Sicherheitsleistungen
In Abs.3 ist der Ausschluss von Benachteiligungen zu präzisieren: Die Begrenzung auf Anbieter, die sich hinsichtlich ihres Insolvenzrisikos und ihres Schadensrisikos gleichen, ist nicht geeignet: Es gibt eben nur einen Marktführer TUI – kein anderer Veranstalter erreicht ein der Höhe nach vergleichbares Schadensrisiko. Damit wäre kein anderer Anbieter „vergleichbar“ und könnte durchaus gegenüber der staatlich massiv gestützten TUI benachteiligt werden. Niedrige Entgelte für die TUI – und damit eine schnellere Rückzahlung der Kredite – wären ja durchaus im staatlichen Interesse. Wir sehen hier einen Interessenskonflikt und daher die Notwendigkeit einer Nachbesserung.

18. § 19 Staatliche Absicherung
Wie erfolgte die Festlegung der von den Reiseanbietern zu stellenden Sicherheiten in Höhe von mindestens sieben Prozent des Umsatzes der Reiseanbieter? Auch hier ist weder die Berechnung transparent noch ist erkennbar, warum dieser Betrag angemessen und nicht etwa zu hoch ist.

19. § 20 Verordnungsermächtigung
Hier sollen Eckpfeiler der Insolvenzabsicherung ohne Grund oder gar Not aus dem Gesetz ausgegliedert und per Rechtsverordnung geregelt werden. Die Verordnungsermächtigung listet zwar alle entscheidenden Punkte auf – solange diese aber nicht geklärt sind und uns ein Entwurf eben dieser Rechtsverordnung nicht vorliegt, ist das Gesetz selbst daher für uns nicht zustimmungsfähig.
Dieser Punkt steht zwar am Ende, da wir in unserer Kommentierung nach Paragraphen vor-gegangen sind – er ist aber sicher einer der wichtigsten.
Langfristig sollten Zielgröße des Fonds, Entgelte und Sicherungsleistungen durch den Fonds gemäß der Marktentwicklung angepasst werden können. Daher gehören u.E. die Kenngrößen wie 1% vom Umsatz (Entgelt), 7% vom Umsatz (Sicherheitsleistung) und 750 Mio. Euro (Zielgröße) in die Kompetenz des Fonds und nicht festgeschrieben ins Gesetz.

Fazit:

Zu unserem Bedauern geht der Entwurf nach dem jetzigen Stand der Prüfung in vielen Punkten nicht auf die wirklichen Ursachen und die tatsächlichen Gegebenheiten in verschiedenen Branchen-segmenten der Reisewirtschaft ein.
Es droht weiterhin, dass ausgerechnet mittelständische Unternehmen für die früheren Versäumnisse und heutigen Risiken der Reisekonzerne einstehen müssen. Das können wir in dieser Form nicht mittragen. Zudem müssen sich die Verhältnisse und Eigenheiten der mittelständischen Unternehmen klar in der Fondsbeteiligung und der entsprechenden Rechtsverordnung gemäß § 20 spiegeln. Andernfalls wird den Mittelständlern keine realistische Chance gelassen, in Zukunft noch im Wettbewerb bestehen zu können.

Wir freuen uns auf Ihre Einladung zu einem Online-Meeting und auf die konstruktive Wiederaufnahme der Gespräche.

Mit freundlichen Grüßen

Jochen Szech                        Anke Budde
Präsident                              Geschäftsstellenleitung / Schatzmeisterin